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中国自贸区不断扩容!一文读懂背后的战略深意

来源|人民论坛杂志和人民论坛网(rmltwz) 作者|中山大学副校长、教授、博士,自由贸易区综合研究所所长,国家治理研究所所长李善民 01 每个自由贸易区有哪些…

来源|人民论坛杂志和人民论坛网(rmltwz)

作者|中山大学副校长、教授、博士,自由贸易区综合研究所所长,国家治理研究所所长李善民

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每个自由贸易区有哪些不同的战略取向?

中国的自由贸易试验区有序分布在华东、华南、华北、华中、东北、西南地区,基本实现沿海省份全覆盖、点进线、面进线,形成对外开放的前沿地带,充分发挥沿海和边境地区对腹地的辐射带动作用,更好地服务于海陆联动、东西互助的对外开放总体布局。

除了政府职能转变、投资便利化、贸易自由化、金融自由化、法治化等领域制度创新的共同要求和目标外,各贸易试验区基于发挥地理优势和产业特色的功能定位各有特色。例如,新成立的自由贸易区——北京自由贸易区,将有助于建设具有全球影响力的科技创新中心,加快建立服务业拓展开放先导区和数字经济试验区,努力打造京津冀协调发展的高水平开放平台。

湖南自贸区将着力打造世界级先进制造业集群、连接长江经济带和粤港澳大湾区的国际投资贸易走廊、中非深度经贸合作先行区、内陆开放新高地。

安徽自贸区将加快科技创新源建设,加快先进制造业和战略性新兴产业集聚发展,形成内陆开放新高地。

此外,上海自由贸易试验区旨在进一步探索金融自由化和创新;广东自贸区试点突出粤港澳深度合作目标;福建自由贸易试验区凸显台湾特色;陕西自由贸易试验区响应国家“一带一路”倡议;辽宁自由贸易试验区为东北老工业基地改造提供了经验和探索;浙江自由贸易试验区是海洋贸易体制创新的排头兵;广西、云南、黑龙江自由贸易试验区的建立,有利于促进边境地区对外开放,促进边境地区发展,进一步加强与周边国家的经贸合作,提升边境地区开放发展水平。此空布局与“一带一路”倡议、粤港澳大湾区建设、京津冀协调发展、长三角一体化发展、东北振兴、成渝协调发展、创新驱动发展等重大国家战略协调良好。

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为什么要不断扩张?

20世纪70年代,世界上只有少数几个国家允许建立自由贸易区。到1997年,93个国家和地区约有850个自由贸易区。1999年,自贸区爆炸式发展,在116个国家或地区建立了3000多个自贸区。政府热衷于建立自由贸易区的原因是通过优化硬环境和软环境来刺激经济发展。主要目标包括:增加外汇收入;增加就业和员工收入;吸引更多的国际直接投资;实现技术转移、知识溢出和示范效应。当然,在自由贸易区发展的不同阶段,国家或地区会调整自由贸易区的目标和功能,以应对地缘政治和经济变化以及全球环境风向的变化。

就中国而言,自由贸易区、自由贸易试验区和自由贸易港的建立,充分体现了中国对外开放的逐步深化。

具体来说,自由贸易区是自由贸易试验区的雏形。1990年,中国大陆第一个自由贸易区上海外高桥保税区成立,赋予其保税仓储、出口加工、国际贸易和商品展示四大经济功能。到1996年,15个自由贸易区相继建立,但没有增加新的自由贸易区,进入自由贸易区的国内货物退税政策被取消,而不是在货物实际出境后退税。20世纪末,为了鼓励外贸出口,国家设立了15个出口加工区,定位为“两头在外”,为出口产品的加工贸易服务,实行通关作业、便捷通关和进区退税。后来,为了解决保税区和出口加工区分属两个海关监管,通关监管不畅的问题,国家推进“区港联动”,设立保税物流园区,即在部分港区或港口附近划定封闭管理的特殊区域,对进口和国产货物给予保税和退税政策。保税区和港口区之间有专门的通道,区港统一监管,发展国际中转、国际配送、国际采购、转口贸易等仓储物流产业

然而,保税区、出口加工区、保税物流园区等各种海关特殊监管区域功能相对单一,相互之间不衔接,制约了国际贸易、物流和制造业的发展。因此,中国整合了原海关特殊监管区的职能和区域,设立了保税港区,并享受覆盖前三个海关特殊监管区的税收优惠和外汇管理政策。同时,国家还试点了“无水保税港区”——内陆地区综合保税区的构想。无水保税港区不靠近港口,但享受与保税港区相同的优惠政策。目前,保税港区和综合保税区是我国开放程度最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的海关特殊监管区域。海关特殊监管区域的经济功能不断升级,开放程度逐步提高。

自由贸易试验区——制度创新推动改革。2013年,为了应对国际投资贸易规则的变化和国内经济新常态,适应中美双边投资协定谈判的需要,中国设立了自由贸易试验区,赋予其制度创新的核心任务,要求地方政府“大胆尝试,自主变革”,构建以投资管理体制、贸易便利化、金融开放创新、政府职能转变和法治建设为重点的制度创新体系。

中国的自由贸易试验区与传统的开发区、经济特区或海关监管特区或保税区最大的区别在于,自由贸易试验区不是一个简单的开放政策,而是一个集投资、贸易、金融、科技等为一体的综合改革区。它也是一个压力测试区,全面衡量国际通行规则,塑造国际化、便捷化和法制化的商业环境。也是全面改善政府治理、改变传统行政理念、大幅提高行政效率的试验区

过去,中国的经济开发区主要以吸引投资为主,通过金融支持、优惠资金和低廉的地价来换取投资进入和经济增长。园区经济带动的投资给全国各地带来了一定的经济发展,取得了显著的成效,在经济发展初期确实具有积极的意义。然而,目前中国正面临经济转型升级,正高水平地进入对外开放的深水改革区。建立和扩大自由贸易试验区的意义不仅仅是划定一个区域和建立一个功能区的概念,而是制度层面的创新,强调制度的供给侧改革。

自由贸易试验区成立以来,经历了从单纯的自由贸易试验区制度创新1.0版的贸易便利化改革,到触及敏感区域和控制红线的自由贸易试验区制度创新2.0版的投资便利化和金融国际化的进一步改革,再到自由贸易试验区制度创新3.0版涉及全方位“发布、管理、服务”的创新要素跨境配置改革。自由贸易试验区的表现是投资、贸易、金融、科技等领域的制度创新。,其实质是以开放促改革,加快政府职能转变、机构重组、流程再造和监管创新。然而,自由贸易试验区尚未实施“国内通关”监管模式,也没有遵循国家在经济特区立法方面的经验。目前,自贸区制度创新面临改革主体和措施分散、法律保障缺失、地方改革权力有限、税制竞争力不强等问题。

自由贸易港——自由贸易试验区的非简单升级版。既然有自由贸易试验区,提自由贸易港的建立就不是自由贸易试验区的简单升级版了。自由贸易港作为世界上开放程度最高的经济功能特区,应该承担国家发展的战略任务。建设自由贸易港的主要任务是:赋予地方政府更大的改革开放自主权,大胆放开并审慎监管特定地区的特定行业;“负面清单”可以及时、适当地打开;以贸易便利化促进贸易转型升级;在自由贸易港口逐步实行低税收政策;在自由贸易港口开展离岸金融业务;通过机构分红引领高端元素聚集。其对外开放的战略意义是毋庸置疑的。

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中国自由贸易试验区七年来制度创新的改革记录

自由贸易试验区建设的初衷是什么?是制度创新。我们一直强调,自由贸易试验区是制度创新的高地,而不是政策的洼地。自2013年上海自由贸易试验区成立以来,七年来,每一批自由贸易试验区都有自己的创新,在政府职能转变、贸易便利化、投资便利化、金融开放和法制建设五大制度创新领域做出了努力,取得了大量制度创新成果。

在政府职能转变中。首先,我们继续简化行政管理,下放权力。大力推进行政审批制度改革。比如取消、删除、转移、批量调整一批又一批的市场准入前置审批项目;率先在自贸试验区实施“一次性验收”;率先在国内实现企业注册“多图合一”,探索使用电子营业执照;探索对企业登记注册和经营场所的限制;率先使用地税电子税务登记证,实现大部分业务网上办理全过程。二是继续加强事后监管。自贸试验区按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则加强监管。建立商业登记和索赔通知制度,明确监管责任;成立综合执法机构,试行“一个综合执法队管全部”;建立统一的市场监管信息平台,提供监管信息支持;构建企业信用监管指标体系,按照信用等级对注册商业主体实施分类监管;实施企业年报和业务异常清单管理。第三,不断优化政府公共服务模式。自贸区试点积极利用互联网和电子科技媒体广泛采用电子政务服务模式,大大提高了企业和个人的效率,节省了商业登记和后续支付的时间和成本。

在投资便利化方面。一是市场准入的负面清单管理模式不断升级。自贸试验区率先在中国实施负面清单投资管理模式。2013年,上海自贸试验区推出全国首个负面清单,有190项外资准入特别管理措施;自2017年7月10日起实施的《自由贸易试验区负面清单》第四版共分为15类40项95项特别管理措施。二是商事登记制度改革不断完善。上海自由贸易试验区率先实施注册资本认购制度。工商部门登记了公司全体股东和发起人认缴的注册资本或认缴的股本总额(即公司的注册资本),未登记公司的实收资本;公司应当通过市场主体信用信息公示系统向社会公布股东认缴或者发起人认缴的出资额、出资方式、出资期限和出资额。三是投资项目管理由审批制向备案制转变。在外商投资领域,在负面清单以外的领域,根据内外资一致的原则,将外商投资项目由审批制改为备案制(国务院规定保留对境内投资项目的审批除外),备案全过程在网上办理,即时完成。在境外投资领域,一方面实施境外投资项目备案管理制度。除重大项目和敏感项目外,其他企业境外投资项目实行备案管理;另一方面,实行境外投资和创业企业备案管理制度。四是服务新投资和企业“走出去”。首先,出台金融支持措施,促进境外投资便利化,在资金衔接、跨境投融资业务、外汇管理等方面提供政策便利。其次,搭建“走出去”的综合服务平台。最后,提供创新创业服务支持,启动“政府服务窗口无否决权”改革。

在贸易便利化方面。一是国际贸易“单一窗口”成效显著。“一站式”电子通关平台利用互联网建立“一站式”电子系统,整合多个行政职能部门各自的系统,打造“单一窗口”。二是通关便利性不断提高。通过简化手续,实施一次性报关或直接手续、周报关制度等集中报关措施,为自贸试验区用户提供便捷服务,缩短报关手续,降低通关时间成本。三是商品分类监管手段不断优化。第四,不断培育新的贸易业态和功能。例如,通过自由贸易试验区的贸易便利化,跨境电子商务、文化和艺术保税等行业取得了快速发展。

在金融开放方面。第一,逐步探索和推进人民币国际化。二是加强境内外融资风险管控。三是提升金融服务功能。上海黄金交易所推出“上海黄金”集中定价交易机制;上海保险交易所正式运营,成为全国首家创新型保险要素市场;天津自贸试验区金融创新最显著的特征是融资租赁业务创新。

在法治建设中。一是以法律为主导的改革局面基本形成。主要自由贸易试验区出台了一系列《自由贸易试验区管理办法》及相关法规,建立了从管理体制、投资开放、贸易便利化、金融服务到综合监管的法律框架。二是司法保障和纠纷解决机制基本建立。借鉴国际自由贸易区的经验,各自的贸易试验区加快了争端解决机制的完善,形成了以法院为主、仲裁和调解为辅的格局。例如,在浦东、前海和横琴设立了法院,在相关自贸区设立了仲裁庭、知识产权法院和海事法院。香港和新加坡的国际仲裁中心在自由贸易试验区设立了代表处。仲裁机构多元化、国际化程度不断提高,商事调解制度逐步建立。三是法律服务平台建设逐步完善。自由贸易试验区综合行政执法改革、内地与港澳律师事务所合资试点、中国自由贸易试验区仲裁合作联盟、知识产权保护援助中心等一系列法律监管创新模式应运而生。在国际法律服务方面,国际商事仲裁机构、域外法律发现服务平台、国际人才引进政策等措施在自贸试验区取得突破。

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中国自由贸易试验区未来如何实现高质量发展?

中国自由贸易试验区实施七年来,尽管取得了一系列显著成就,但仍有空个地区中国自由贸易试验区正在深化,并向全球先进的自由贸易区开放。首先是自由贸易试验区制度创新的“表面化和碎片化”问题。系统性和综合性改革不高;其次,改革的独立权威还不够,出现“两头热中间冷”的现象;最后,贸易投资便利化还有很大改善空,还有“门开着,门没开;小门开着,但玻璃门还在。因此,在当前推进海南自由贸易港建设的背景下,其他20个自由贸易试验区应通过给予更大的自主改革权来实现高质量发展。

继续深化行政审批制度改革。积极开展政府权力清单和责任清单的标准化工作。就自由贸易试验区的政府职能范围而言,有必要形成和公布一份“权力清单”,简化管理和下放权力,并提高行政透明度。哪些应该管理,哪些不应该管理,应该在一个列表中列出。在政府责任方面,制定并公布“责任清单”,明确责任,接受社会监督。违反“权力清单”造成损失的,按照“责任清单”追究责任,给探索性制度创新带来风险的,可以免除责任。

比照国际惯例,完善负面清单投资管理体系。参照市场准入负面清单的国内资本标准,将制定开放和限制行业较多的自由贸易试验区负面清单。在开放程度和范围上,要适度放开金融、通信、文化娱乐等服务业的限制,降低职业教育、银行、经纪、保险等行业的准入门槛要求。分步实施,以境外人员的保险制度和保障制度为重点,解决境外人员信用信息缺失情况下的保险和信用卡办理问题,实现开放共赢。

扩大贸易便利化的覆盖面。随着服务贸易比重的不断提高和未来国际贸易的发展趋势,自由贸易试验区可以打造升级版的“单一窗口”,将货物贸易便利化的制度创新延伸到服务贸易,逐步将维修服务、离岸贸易、服务外包和技术贸易纳入体系,加快医疗、旅游、金融、文化和教育等高端服务领域的贸易便利化。取消专业人员流动限制,放宽跨境支付等形式的服务贸易限制。逐步探索将服务贸易进出口退税申报纳入“单一窗口”管理。

加强自贸区金融创新与国际(区域)金融中心建设的联动。与其他领域的制度创新不同,金融领域创新的推进、实施和复制更受整体金融改革进程的制约。同时,金融要素的集聚特征也使自贸区的金融创新通过其辐射功能更好地发挥作用。自贸区改革试点与上海国际金融中心、粤港澳大湾区国际金融中心、天津区域金融中心和渝、武、成、厦、青区域金融中心建设密切相关。随着自贸区金融创新政策的逐步实施,金融服务实体经济、服务投资和贸易便利化的能力将进一步增强。

逐步探索自由贸易试验区和自由贸易港的平等法律地位。为了解决自由贸易试验区法律地位的缺陷、权责划分不清、制度创新不足,可以充分借鉴新加坡、美国等国家自由贸易区立法的实践,研究颁布《中国自由贸易区(香港)法》。明确界定行政级别、立法级别、改革权限等。配合主要自由贸易试验区所在地人民代表大会已经颁布或正在制定的自由贸易试验区法规,逐步建立自由贸易试验区发展的法律

略切上方

来源|人民论坛杂志9月

原标题|中国自由贸易区的发展历史和改革成就

作者|中山大学副校长、教授、博士,自由贸易区综合研究所所长,国家治理研究所所长李善民

新媒体编辑|刘一麟

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